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viernes, 15 de abril de 2011

Planeamiento por Capacidades I.

Planeamiento Estratégico por Capacidades
Por  Antonio Torres (*)
                                                                                                                                

“No hay viento favorable para el que no sabe adonde va”
Seneca
                        Hasta la caída del Muro de Berlín en 1989 la mayoría de los países efectuaba su planeamiento estratégico por hipótesis de conflicto, pues si bien hoy se conocen nueve métodos de planeamiento a largo plazo internacionalmente aceptados, los militares siempre hemos esperado que se nos indique quien es el potencial enemigo y de ser posible cuando, donde y en que circunstancias podría materializar una agresión.  Con esa información  elaborábamos una hipótesis de conflicto y los correspondientes planes para afrontarla.
            El fin de la Guerra Fría  sacó al mundo de la bipolaridad al tiempo que los enormes adelantos tecnológicos y la globalización, hicieron cada vez más difícil predecir escenarios para  prevenir amenazas, aumentando la incertidumbre y obligando a un permanente proceso de transformación.  Así podemos decir sin temor a equivocarnos que el mundo actual es complejo, incierto, impredecible e interdependiente.

            Los militares argentinos hemos planificado desde 1810 por hipótesis de conflicto.  Dichas hipótesis generalmente involucraban a países vecinos, pues en un mundo no globalizado se esperaba que las amenazas vinieran del vecino, lo cual generaba un estado de recelo regional, pues en general todos sabíamos que formábamos parte de las hipótesis de conflicto de nuestros vecinos.  En un mundo globalizado e incierto las amenazas pueden venir de cualquier actor, estatal o no estatal, habiendo sobradas pruebas de ello. En general no sabremos quien, donde o cuando producirá una agresión que afecte nuestros intereses nacionales.  En nuestro caso, de acuerdo al marco legal  vigente, las Fuerzas Armadas solo actuarán en legítima defensa ante una agresión estatal militar externa, tal como establece el Decreto 727/06 que reglamenta la Ley de Defensa Nacional (ley Nro. 23.554).  Además esta Ley de Defensa de 1988 establece que la defensa es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación (artículo 2) y que todo el pueblo es integrante del Sistema de Defensa Nacional.
            A su vez el Decreto 1691/06 estableció que “la misión principal de las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la Defensa Nacional, es la de conjurar y repeler toda agresión externa militar estatal, a fin de garantizar y salvaguardar de modo permanente los intereses vitales de la Nación, cuales son los de su soberanía, independencia y autodeterminación, su integridad territorial y la vida y libertad de sus habitantes”.
            Los intereses vitales mencionados están, además, claramente establecidos en la Constitución Nacional y se llaman vitales porque  hacen a la existencia misma de la Nación.
            El ya mencionado Decreto 1691/06 dispone que el Planeamiento Estratégico por Capacidades reemplace al modelo basado en hipótesis de conflicto, encontrándose detallado el nuevo método en el Decreto 1729/07.
            Queda así presentada a grandes rasgos la secuencia cronológica y legal que produjo en los últimos cuatro años el cambio más profundo en planeamiento estratégico que haya existido en nuestra Defensa Nacional, culminando en 2009 con la firma por parte de la Señora Presidenta de la Nación de la Directiva Política de Defensa Nacional, documento rector de la totalidad del proceso.  No hubo hasta ese momento en Argentina una Directiva Estratégica Nacional firmada por un Presidente, lo cual marca un hito en cuanto a control político de las Fuerzas Armadas.  La falta de dicho documento llevo por años a nuestras Fuerzas Armadas a autoimponerse misiones y tareas, redactando planes estratégicos que carecían de apoyo y continuidad política y presupuestaria.  Esto equivale a decir que a falta de planes de largo plazo hemos improvisado, con mucha creatividad y buena voluntad por cierto, pero sin respaldo y coherencia a través de los años.
            Espero no haber abrumado al lector con leyes y decretos, pero me pareció necesario enfatizar que, en cuanto a Planeamiento Estratégico  y a tenor de la frase de Séneca mencionada bajo el título de esta nota, hoy finalmente sabemos adonde vamos.  Este no es un dato menor, pues si bien ante la incertidumbre un plan no garantiza el éxito, sabemos por la experiencia de Malvinas que la improvisación y falta de accionar militar conjunto es casi garantía de fracaso.
            Redoblando la apuesta y, aun a riesgo de generar polémica, me atrevo a decir que más allá del estado actual de nuestras Fuerzas Armadas y sus evidentes falencias, la construcción de la Defensa del futuro solo tendrá sentido si sabemos para que queremos nuestras Fuerzas Armadas, como las tripularemos, como las equiparemos y con que prioridad; como las sostendremos, que presupuesto les asignaremos, donde las  desplegaremos, quien las comandará, etc.  El mundo actual está lleno de ejemplos en este sentido, donde no siempre gana un conflicto quien tiene un inventario mayor, sino el que usa mejor los recursos humanos y materiales que posee, con una visión integral y abarcativa.
            Para ponerlo en blanco y negro, el planeamiento por hipótesis de conflicto era irritativo, llevaba a una carrera armamentista regional y por sobre todo, era incompleto, pues siempre podíamos sufrir una agresión no prevista en dichas hipótesis.
            ¿Es entonces el planeamiento estratégico  por capacidades una panacea que nos permitirá afrontar con éxito cualquier agresión?  Definitivamente no.  Hoy ni siquiera la primera potencia mundial puede lograrlo.  Pero, sin lugar a dudas este método, que como cualquier método es una guía racional y ordenada que no garantiza contenidos (basura entra, basura sale), es mucho más abarcativo que el anterior.  Nos invita a tener un Plan A para afrontar las tendencias (cosas que razonablemente podrían ocurrir en el futuro en un análisis prospectivo fundado) y también a tener un Plan B para afrontar las conmociones (cambio abrupto que afecta significativamente una tendencia).
          
  Otra ventaja del método es que, sin importar quién será el agresor, atendemos en principio una relación DEFECTOS versus EFECTOS, donde los defectos son nuestras vulnerabilidades y los efectos son las capacidades que reducirán (o anularán si fuera posible) dichas vulnerabilidades.
            En otras palabras, si primero detectamos nuestras vulnerabilidades y concebimos aquellas capacidades militares que las reduzcan o anulen, ya no será tan importante quien será el agresor o cuando y donde atacará nuestros intereses vitales.
            Esto de ninguna manera significa que desconozcamos la potencial existencia de un agresor, pues de hecho se puede materializar en cualquier actor estatal militar externo, los cuales a los fines del planeamiento se reúnen en cuatro categorías genéricas descriptas por perfiles (desde una superpotencia hasta el país más pequeño).
            También juega activamente la evaluación (foto) y gestión (película) de riesgos.  Dichos riesgos se analizan estratégicamente por su probabilidad de ocurrencia e impacto. 
            Está claramente establecida en Argentina una política defensiva, cooperativa y autónoma.  Esto  significa que actuaremos en legítima defensa, cooperaremos con otros estados para contribuir a la paz y seguridad internacional y seremos eficientes en llevar a cabo todas las operaciones que hagan a nuestra defensa.  Hoy nadie puede afrontar por si solo todas las amenazas posibles, pero cada Estado debe asegurar un nivel razonable,  creíble y sustentable de defensa.
            Aquí cabe destacar que cuando hablamos de agresiones a intereses vitales, las mismas pueden provenir también de pandemias o catástrofes y hay sobrados ejemplos de cómo una organización militar puede prestar su apoyo en estas circunstancias.
            Tampoco hace falta sufrir una agresión para cumplir el rol permanente de todo instrumento militar, cual es el Control de los Espacios.  En la jerga militar control implica uso propio y negación a quien no esté autorizado.  Nadie es soberano si no controla su propia casa, y sucede que nuestra casa es enorme, siendo la octava extensión del mundo.  Tenemos casi ocho millones de kilómetros cuadrados de espacios jurisdiccionales y somos uno de los siete países reclamantes de soberanía en la Antártida (reclamos congelados mientras esté en vigencia el Tratado Antártico), con más de 100 años de presencia ininterrumpida.
           Finalmente, y no por ello menos importante, está el tema de los recursos naturales, siendo agua y comida recursos cada vez más escasos frente a la creciente demanda de una población que para dentro de 15 años crecerá aproximadamente un 35%.  Argentina tiene abundancia de dichos recursos que hacen a la supervivencia del ser humano.  Quienes carezcan de dichos recursos tratarán de obtenerlo por cualquier medio.
            Las fotos de arriba muestran buques poteros pescando calamares sobre nuestra milla 200 (límite de la zona económica exclusiva).  La foto satelital permite comparar sus luces con las de Buenos Aires o Río de Janeiro y así tener una idea de la magnitud de la depredación.
            Volviendo ahora a aspectos metodológicos,  a partir de los objetivos impuestos por la Presidenta de la Nación, se crea la estrategia para cumplirlos y se determinan los medios necesarios para materializarla, evaluando permanentemente los riesgos en un ambiente de seguridad y defensa variable y en el marco de normales restricciones presupuestarias.  Dicho ciclo iterativo permanente (modelo de Bartlet) se actualiza con una constante supervisión y vigilia estratégica.
            Cada ciclo de planeamiento estratégico coincide exactamente con un periodo de gobierno y cada Presidente en septiembre de su primer año de gobierno dará su propia Directiva Política de Defensa Nacional reorientando el planeamiento que recibió del ciclo anterior, para que en junio de su segundo año de gobierno se efectúen las correcciones necesarias.  Esto dará continuidad y coherencia en la transición desde el hoy al largo plazo (próximos 30 años), llegando gradualmente a un diseño de fuerzas que satisfaga aceptablemente las capacidades requeridas para minimizar nuestras vulnerabilidades.  Así se avanzará estratégicamente (reduciendo al máximo la improvisación) hacia un futuro mejor que se perfeccionará en cada ciclo adaptándolo a las circunstancias.
            El diseño de Fuerzas que satisfaga las capacidades necesarias debe ser plausible y realista, pues la estrategia debe transformar ideas en hechos en la búsqueda de un futuro mejor.  En todo país donde se aplica este método se llega a un requerimiento de capacidades necesarias (Proyecto de Capacidades Militares – PROCAMIL) formulado por el Nivel Estratégico Militar, para luego pasar a un diseño de instrumento militar posible, atendiendo en general a razones presupuestarias (Plan de Capacidades Militares - PLANCAMIL) formulado por el Nivel Estratégico Nacional.  A cada plan de los mencionados, le corresponde un presupuesto y un nivel de riesgo.  Siempre habrá una brecha entre lo deseable y lo posible, por lo que resultará vital hacer un concienzudo análisis de riesgos para determinar que puede reducirse.  Muchas veces se aplican soluciones no materiales, tales como adaptación de la doctrina y/o de las organizaciones.
            En nuestro planeamiento hemos determinado seis grandes áreas de capacidad que hacen a todas las operaciones y tareas que desarrolla cualquier fuerza armada del mundo.  En todas las áreas de capacidad intervienen ocho factores que conforman el acrónimo MIRILADO (Material, Información, Recursos Humanos, Infraestructura, Logística, Adiestramiento, Doctrina, Organización).  Esos ocho factores son empleados en base a procedimientos para conseguir un efecto militar.
            Como resumen de todo lo anterior, surgen las siguientes conclusiones respecto al planeamiento estratégico por capacidades:
1.     Es muy apto para brindar posibles soluciones a situaciones complejas en un marco de creciente incertidumbre.
2.     Está basado en efectos que deben reducir los defectos o vulnerabilidades propias.
3.     Todas las posibles agresiones estatales militares externas pueden agruparse en categorías o perfiles genéricos, lo que da una dinámica que resiste cambios de poder relativo.
4.     Fomenta el accionar militar conjunto por la sinergia de la integración.
5.     Racionaliza y prioriza el uso de los siempre escasos recursos, permitiendo su programación y presupuestación.
6.     Permite tener un Plan Director para los próximos treinta años, atendiendo no solo las tendencias (Plan A) sino también las conmociones (Plan B).
7.     Es dinámico y flexible.  Debe ser permanentemente supervisado y actualizado en base a la evolución de la situación.

Finalmente, cabe destacar que para que los beneficios recién mencionados puedan materializarse, debe aceptarse que efectuado el planeamiento estratégico, habrá solo tres salidas posibles (o combinación de ellas):

1.     Asignar  los recursos necesarios.
2.     Aceptar y gerenciar los riesgos en caso  de no tener los recursos.
3.     Reducir las misiones.
El adecuado balance entre esas tres soluciones posibles es la clave del éxito.  Tenemos ante nosotros una excepcional oportunidad de salir del círculo vicioso de la improvisación para entrar al círculo virtuoso de la planificación.  Los conflictos suceden aunque uno no los desee.  Nadie espera que su casa se incendie, pero es prudente tener un seguro.
Como cierre, destaco que no debería haber ciudadanos indiferentes a la Defensa.  Indudablemente los militares somos profesionales de esa actividad y tenemos una responsabilidad primaria.  Pero,  tal como dije al principio, la Ley de Defensa establece que ella se logra con la acción coordinada de todas las Fuerzas de la Nación y que todo el pueblo es integrante del Sistema de Defensa Nacional.  No tomar conciencia de ello es comprometer el  futuro de las próximas generaciones y de nuestra Nación como tal.
 (*) Antonio Torres es Vicealmirante, Jefe de Planeamiento Estratégico y políticas del Estado mayor Conjunto. 

            SI LE INTERESO ESTA NOTA PUEDE CONSULTAR LAS SIGUIENTES POR EL MISMO TEMA:

"LA ESTRATEGIA DEL SENTIDO COMUN."
http://espacioestrategico.blogspot.com/2011/04/planeamiento-por-capacidades-ii.html
"EL PESO DE LA HISTORIA Y LA ANGUSTIA DEL FUTURO"
http://espacioestrategico.blogspot.com/2011/04/planeamiento-por-capacidades-iii.html

2 comentarios:

Espacio Estratégico - Moderador dijo...

El presente artículo fue publicado por la revista "Defensa Y Seguridad", en su número 58.

Anónimo dijo...

Un artículo muy descriptivo. Pero me atrevo a calificarlo de utópico. ¡De dónde piensan sacar la plata para todas estas capacidades? Y la decisión pol{itica? Me parece un buen contrapunto el de L. Falcone que figura en el blog como Planeamiento por Capacidades II. Imperdible para entender la realidad.